도시공원 개발 민간특례사업, 전국 사례와 쟁점 총정리

도시공원은 시민 일상에 가장 밀접한 녹지 공간이지만, 장기미집행 상태로 방치된 채 실효 위기에 놓인 사례가 많았습니다. 이를 해결하기 위한 수단으로 2020년부터 도시공원 민간특례사업이 본격화되었고, 전국 지자체가 이를 활용해 다양한 공원 개발 또는 주거 공급 사업을 추진하고 있습니다. 공원을 지키기 위한 현실적 절충인가, 민간 개발의 또 다른 탈인가? 이 글에서는 도시공원 민간특례사업의 개념, 주요 지자체 사례, 찬반 논쟁, 향후 정책 과제까지 자세히 살펴봅니다.

도시공원 부지 개발 현장에서 진행 중인 굴착 장면

1. 도시공원 민간특례사업의 개념과 시행 배경

도시공원 민간특례사업은 공공재원이 부족한 상황에서 장기미집행 도시공원을 보전하기 위해 도입된 제도입니다. 민간사업자가 전체 공원부지 중 일부를 개발하고, 나머지를 공원으로 조성하여 지자체에 기부채납하는 방식으로 진행됩니다.

2020년 7월 시행된 도시공원 일몰제는 20년 이상 실현되지 않은 도시계획시설(특히 공원)에 대해 그 지정을 자동 해제하는 제도입니다. 토지 소유자의 재산권 보호를 위해 도입됐지만, 전국 1,700여 개의 도시공원이 해제될 가능성이 생기며 공공녹지의 대규모 소실 우려가 커졌습니다. 이에 대한 대응책으로 민간특례 방식이 주목받게 된 것입니다.

해당 사업은 일반적으로 70~80%는 공원 조성 후 지자체에 기부채납하고, 20~30%는 아파트나 상업시설로 개발하는 구조로 설계됩니다. 지자체는 예산 부담 없이 공원을 확보할 수 있고, 민간은 개발수익을 얻는 구조로, 일몰제의 한계를 보완하는 현실적 대안으로 도입된 셈입니다.

2. 광주·대전 등 주요 지자체 추진 현황

도시공원 민간특례사업은 전국 여러 도시에서 진행되고 있으며, 특히 대규모 공원 실효 위기에 직면한 지자체에서 활발히 추진 중입니다.

광주광역시는 중앙공원 1·2지구, 운암산공원, 송암공원 등에서 민간특례를 적용했습니다. 중앙공원 1지구는 대규모 개발과 공원 조성이 함께 추진되며, 현재 착공 단계에 진입했습니다.

대전광역시는 월평공원을 중심으로 1지구는 존치하고, 2·3지구 일부는 아파트 건설로 활용하기로 했습니다. 시민단체의 강한 반발 속에서도 협의를 통해 일부 사업이 진행되고 있습니다.

창원시와 청주시 역시 새적굴공원, 장암공원 등을 대상으로 사업을 추진했으며, 환경 단체 반발로 중단 또는 축소된 사례도 존재합니다. 서울, 부산, 수원, 전주 등 대도시들도 민간참여를 통한 공원 확보에 나서고 있습니다.

3. 찬반 논쟁과 대표적 쟁점 분석

도시공원 민간특례사업은 긍정적 측면과 부정적 측면 모두 존재하며, 지역별로 큰 갈등을 야기하고 있습니다.

찬성 측에서는 "예산이 부족한 상황에서 시민들에게 공공녹지를 유지할 수 있는 유일한 현실적 해법"이라고 평가합니다. 공원으로 유지되는 면적이 전체의 70~80%에 달하며, 지자체는 유지비용 부담 없이 시설을 확보할 수 있다는 점을 장점으로 봅니다.

반면 반대 측은 "공공성을 명분으로 민간 개발 이익을 보장하는 꼼수"라고 비판합니다. 실제로 일부 지자체는 개발 면적을 과도하게 설정하거나 고밀도 아파트 단지를 계획해 원래의 자연녹지 기능이 상실되고 있다는 우려도 제기됩니다. 주민 설명회 부족, 환경영향평가의 형식화, 교통과 교육 인프라 미비 등의 문제도 동반되고 있습니다.

4. 도시공원의 현실 변화: 긍정과 부작용

일몰제 이후 전국 도시공원의 현실은 분명히 변했습니다. 일부는 민간특례 덕분에 녹지로 유지되며 시민에게 개방된 반면, 또 다른 일부는 대규모 아파트 단지로 전환되며 환경 파괴 우려를 남겼습니다.

존치된 공원은 시설이 개선되고, 산책로·체육시설 등이 정비되었지만, 개발지 인근 주민들은 교통 혼잡과 조망권 침해, 학교 부족 등의 민원을 제기하고 있습니다. 도시공원은 단순한 녹지가 아닌 지역 공동체의 삶의 질에 직접적인 영향을 주는 요소이기 때문에, 일률적인 개발 정책보다는 세심한 조율이 필요합니다.

5. 지속 가능한 공공녹지 정책의 방향

도시공원 민간특례사업은 일정 수준의 성공을 거두었지만, 제도적 보완 없이 확대되면 원래의 공공성 취지를 훼손할 수 있습니다. 향후 정책은 다음의 방향을 지향해야 합니다.

• 민간참여 범위의 법적 상한 설정
• 주민 공청회 및 의견 수렴 의무화
• 개발 면적 대비 공원 확보율 기준 상향
• 공원 유지·관리비용에 대한 지자체와 민간 공동책임 부여

특히 중장기적으로는 중앙정부가 공공녹지 예산을 지원하고, 국유지 활용 확대, 녹지 조례 강화를 통해 개발 중심의 구조에서 벗어나야 합니다.

결론: 도시공원 개발, 이제는 공공성 중심 전환이 필요

‘공원인가 아파트인가’의 이분법은 이제 설득력을 잃고 있습니다. 중요한 것은 도시공원이 갖는 공공성과 생태적 가치를 어떻게 유지하며, 동시에 주민 삶과 도시 성장을 조화시킬 수 있느냐입니다. 도시공원 민간특례사업은 과도기의 대안일 수 있지만, 이제는 주민 참여 확대, 투명한 의사결정, 지속 가능한 보전 전략을 중심으로 정책 패러다임이 전환되어야 할 시점입니다.